Revue CRITÈRE, No 24,
“Le pouvoir local et régional.”

En guise a introduction a mes propos, je me permets de citer un extrait du Rapport Martin-Bouchard, [1] les travaux de la Commission d’étude et de consultation sur la révision du régime des négociations collectives dans les secteurs public et parapublic ayant tout naturellement amené cette Commission à réfléchir sur une dimension centrale du thème du présent colloque :

Abordant (la question des « paliers de négociation ») d’abord au plan des principes, on doit attaquer de front le problème de la centralisation, ou de la décentralisation, des négociations dans le secteur parapublic. Il s’agit là d’une option collective fondamentale et (... ) lourde de conséquences quant à l’aménagement des pouvoirs dans la société québécoise ; et, plus spécifiquement, quant à la répartition des pouvoirs — au sens précis de ce terme — entre les instances décentralisées des deux réseaux des affaires sociales et de l'éducation et les instances gouvernementales.

On a déjà schématiquement décrit [2] le cheminement qui a conduit à la centralisation des négociations dans le secteur  [8] parapublic et, par voie de conséquence, à la parité des conditions de travail ayant des incidences financières chez les salariés de ce secteur dans l’ensemble du Québec. Des choix politiques de l’État et une stratégie syndicale élaborée en fonction même de ces choix sont à l’origine de la situation que nous connaissons aujourd’hui. Il est incontestable que ce phénomène de centralisation a entraîné une érosion très substantielle des pouvoirs des instances décentralisées. La marge de manœuvre dont disposent les administrateurs locaux, en termes de pouvoirs réels de décision, est à vrai dire devenue très mince. Ainsi, par exemple, si l’on exclut le service de la dette, c’est à environ 85 pour cent du budget des commissions scolaires que s’établit aujourd’hui la part affectée à la rémunération et aux avantages sociaux de leurs personnels, selon des barèmes agréés à la suite de négociations conduites à l’échelle provinciale. La situation est à peu près la même dans les Cégeps et les établissements du réseau des affaires sociales.

Est-il réaliste de penser qu’un retour en arrière soit possible à cet égard, qu’un coup de barre significatif puisse être donné dans le sens d’une décentralisation véritable des pouvoirs de décision concernant des matières telles que la rémunération, les avantages sociaux, les effectifs des salariés du secteur parapublic ? La Commission est convaincue qu’il faut répondre par la négative à cette question, à moins de postuler une radicale réorientation des politiques sociales et des politiques relatives à l’éducation au Québec. Une décentralisation véritable impliquerait, en effet, une reprise en charge par les milieux locaux du financement des services sociaux, des services de santé et des services d’enseignement. Ou bien les milieux locaux dispensent ces services à la mesure de leurs ressources propres et il s’ensuivra une disparité liée précisément aux écarts évidents entre les niveaux de richesse d’une région à l’autre ou d’une localité à l'autre ; l’action syndicale aura tôt fait d’ailleurs d’éliminer ou d’utiliser cette situation pour engager un processus de surenchère, comme le démontre l’expérience observée en particulier dans le secteur scolaire entre 1964 et 1967. Ou bien les milieux locaux sont dotés de ressources équivalentes, par suite d’un transfert de pouvoirs de taxation assorti d’un régime de péréquation, aux fins d’assurer la réalisation d’objectifs nationaux en matière de santé, de bien-être et d’éducation ; on revient ainsi, par une autre voie, exactement à la situation telle qu’elle existe maintenant. La question fondamentale de la problématique de la décentralisation au Québec se trouve posée : comment concilier objectifs nationaux et pouvoirs locaux ?

On ne saurait, me semble-t-il, aborder le thème du « pouvoir local et régional » sans s’attacher, comme à un préalable, à la question ainsi posée. Pour ma part, en effet, [9] je vois mal comment on peut s’interroger sur l’extension ou la consolidation des pouvoirs à l’échelle locale ou régionale sans soulever le problème du réaménagement des pouvoirs dans l’ensemble de la société ou, en termes plus expressément évocateurs d'un débat en cours, le problème de la centralisation ou de la décentralisation des pouvoirs. Mais il m’apparaît non moins évident qu’on est inéluctablement amené, dans ce contexte, à cerner des choix politiques ou sociaux déterminants, comme on vient de le voir à propos des négociations dans les secteurs des affaires sociales et de l’éducation.

Explicitons la problématique suggérée par la réflexion sur la négociation dans ces deux secteurs : une telle explicitation peut être éclairante du point de vue des analyses dans lesquelles nous nous engageons aujourd'hui.

Le Québec s’est donné, au début des années '60 en ce qui a trait à l’éducation et au début des années ’70 en ce qui concerne le domaine des affaires sociales, un objectif collectif ou national : celui de l'accessibilité la plus large possible à l'éducation et aux services de santé et de bien-être social. Il est incontestable que ce choix politique devait entraîner et a entraîné, dans les faits, une centralisation des pouvoirs de décision quant au niveau et au mode de répartition des ressources humaines et matérielles affectées à la réalisation de l’objectif retenu. On oublie trop souvent cependant, je le note au passage, qu’on a laissé à des instances décentralisées la gestion de ces ressources, dans le cadre de règles ou de conventions collectives centralement édictées ou négociées. On oublie aussi trop facilement que, dans le domaine de l’éducation — le plus fréquemment mis en cause peut-être quand il s’agit d’illustrer le phénomène de la centralisation au Québec depuis une quinzaine d'années —, on a renversé, dès la création du ministère, une tendance séculaire en procédant d’emblée, sans doute trop brusquement, à une décentralisation poussée sur le plan proprement pédagogique.

Je crains fort, pour ma part, que l’on ne cède trop facilement, depuis quelque temps, à la tentation de poser sans nuances le problème de la centralisation et, son corollaire, celui de la décentralisation des pouvoirs. Il m’apparaît que l’aménagement des pouvoirs, ou leur répartition entre l’État et les instances décentralisées, qu’elles  [10] soient de niveau local ou régional, devrait découler de la nature des objectifs poursuivis, plutôt que de choix abstraits s’inspirant d’idéologies à caractère de dogmes ou d’absolus. Ni la centralisation ni la décentralisation ne devraient être vues comme des fins en elles-mêmes — à moins de nier à la limite, à un extrême, les droits de la personne ou, à l’autre extrême, la notion même d’État.

À cet égard, la désormais fameuse Proposition 13 de la Californie comporte un avertissement dont personne ne songerait à minimiser la portée. Mais cette orientation californienne, qui risque de faire boule de neige dans nos sociétés, si elle rappelle utilement les limites tolérables des conséquences financières d’objectifs collectifs, comporte un danger majeur, celui du retour à un libéralisme pur, foncièrement conservateur. Ce type de libéralisme, on le sait, fonde le pouvoir sur la richesse essentiellement, non pas, comme ses tenants veulent en donner l’illusion, sur des solidarités de base ; à la limite, il conduit à la négation de l’État, sauf dans la mesure où ce dernier sert de garant aux défenseurs de la richesse, puisqu’on ne reconnaît plus à l’État le rôle de définir des objectifs collectifs ou nationaux et le pouvoir d’en assurer la réalisation. Il ne doit pas nous échapper qu’un courant en ce sens prend de plus en plus d’ampleur dans la philosophie politique américaine, ce qui explique d’ailleurs pour une part non négligeable la vogue de la Proposition 13 née dans un État devenu le symbole de la réussite individuelle.

C'est en termes d’objectifs et de moyens que doit se poser d'abord et avant tout, au Québec comme ailleurs, le problème de la décentralisation ou celui du pouvoir local ou régional. J’opte volontiers et avec conviction pour situer lès décision le plus près possible des usagers ou des collectivités qu’elles affectent le plus immédiatement. Mais il me semble essentiel de chercher le meilleur équilibre entre la hiérarchie des objectifs collectifs et la hiérarchie des pouvoirs ou, pour le dire en d’autres termes, entre les choix collectifs et l’aménagement des moyens pour atteindre ces objectifs. Et c’est par rapport à ce cadre de référence que nous devons, à mon avis, situer nos interrogations sur le thème du présent colloque.

Reprenons l’exemple de l’éducation. Est-on disposé au Québec — est-ce dans le meilleur intérêt de notre collectivité — [11] à viser à une décentralisation véritable à tous égards de notre système scolaire, compte tenu de toutes les conséquences qu’entraînerait une telle option ? Est-on disposé à remettre à des pouvoirs locaux ou régionaux, disposant d’une assiette de ressources de toute évidence variable d’un milieu à l’autre, toutes les décisions relatives à l’organisation de notre système d’éducation, l’accessibilité et la qualité des services devenant forcément tributaires, dans un tel contexte, de la diversité des niveaux de richesses locales ou régionales ? A supposer même que le mouvement syndical accepterait un telle orientation, serait-elle justifiable sur le plan des objectifs collectifs ou nationaux ? Les mêmes questions peuvent évidemment être soulevées à propos de la santé et des services sociaux.

Dans ces deux secteurs, celui de l’éducation et des affaires sociales, le Québec a opté pour un modèle de gestion décentralisé dans le cadre d’objectifs collectifs définis et assumés par l'État. Bien sûr, il ne s’agit pas de secteurs relevant, au sens propre du terme, du pouvoir local ou régional. On a plutôt cherché un compromis entre la réalisation d’objectifs nationaux, définis par l’État assumant en fonction de tels objectifs une péréquation équitable de ressources, et la gestion décentralisée des contenus découlant de ces objectifs et des ressources réparties selon des critères visant l’équité — sans que celle-ci ne soit nulle part parfaitement atteinte, il faut en convenir. À mon sens, au moins en ce qui concerne les deux secteurs évoqués — et qui touchent sans conteste des dimensions essentielles de notre vie collective — il faut démythifier cette question de la décentralisation. Dans la mesure où l’on ne remet pas en cause les options fondamentales que j’ai rappelées il y a un moment, ne faudrait-il pas résolument parler en termes d’aménagement et de crise en charge de responsabilités plutôt qu’en termes de centralisation ou de décentralisation de pouvoirs ?

J’ai parfois le sentiment qu’en réclamant plus de pouvoir à la base, sans avoir au préalable analysé le sens de telles revendications, on se donne bonne conscience par rapport aux responsabilités qu’on peut déjà assumer ou par rapport aux dynamismes locaux ou régionaux que l’on pourrait mobiliser davantage dans le sens d'objectifs nationaux.

[12]

Les observations qui précèdent sont largement inspirées, on l’a vu, de réflexions axées sur les domaines de l'éducation et des affaires sociales.

Elles m’apparaissent cependant, d’une part, tout à fait pertinentes dans le cadre du débat actuellement en cours sur une décentralisation qui comporterait une prise en charge totale de ces domaines au plan local ou régional, par exemple en prenant le comté comme nouvelle assiette territoriale d’un réaménagement des pouvoirs, selon une hypothèse formulée en certains milieux gouvernementaux.

Elles m’apparaissent, d’autre part, éclairantes pour l’examen d’autres questions, telles que celles de la revalorisation du pouvoir municipal — pour ne retenir qu’un thème parmi beaucoup d’autres —, qu’il s’agisse du domaine de la culture, des loisirs et sports, etc. Je m’attacherai plus spécifiquement à la question de la réforme fiscale dans la perspective de la revalorisation du pouvoir municipal. Il s’agit là, pour moi, je ne le cacherai pas, de la question que je trouve la plus difficile à résoudre, si l’on veut demeurer cohérent par rapport à la logique du modèle exposé plus haut à propos de l’éducation et des affaires sociales.

C’est par rapport à cette question bien concrète de la fiscalité municipale que me paraît se poser avec le plus d’acuité et avec une particulière urgence la nécessité d’une recherche en profondeur sur l'équilibre à établir entre objectifs nationaux et pouvoirs locaux.

On sait que cette question a fait l’objet d’une prise de position gouvernementale à l’occasion de la Conférence Québec-municipalités, en juin dernier. Cette option s’est exprimée dans les termes suivants :

L’autonomie locale implique qu’il appartient à chaque collectivité locale de déterminer la nature et la qualité des services ainsi que les taxes requises pour les financer. Cela suppose qu’il n’y ait pas de nécessité d’égalisation des services à l’échelle du Québec et que certains écarts de ressources et de fardeau fiscal puissent exister entre les municipalités.

Il en résulte, par conséquent, que les interventions du gouvernement, qu’elles soient de nature financière ou autre, doivent être limitées le plus possible, être bien identifiées et s’appliquer plutôt au financement des services dont les bénéfices débordent le cadre d’une municipalité. (...) Quant aux subventions pour fins d’immobilisation, elles devraient [13] se limiter aux situations où la sécurité ou la santé publique l’exigent. Et encore, ces interventions doivent-elles prendre place à l’intérieur de cadres précis et connus de tous. [3]

Même si l’on est d’accord avec l’option ainsi exprimée — et l’accord, me semble-t-il, est assez général au Québec —, des problèmes demeurent qu’il faudrait rendre plus explicites et formuler en des termes plus clairs que ne le fait le document gouvernemental auquel je viens de faire référence. Les interventions gouvernementales doivent prendre place, dit-on, « à l'intérieur de cadres précis et connus de tous ». N’est-ce pas là reconnaître, au moins implicitement — la disparité des richesses étant une réalité incontestable — la nécessité d’une généralisation de certains services et, partant, celle d’une certaine péréquation des ressources ? Ne revient-on pas, par ce biais, à la problématique dont il a été fait état à propos de l’éducation et des services de santé et de bien-être ? Ne sera-t-on pas amené, au nom d’objectifs nationaux, à définir de quelque façon une « grille » de services à assurer quelle que soit la richesse des milieux locaux, services qui échapperaient ainsi — tout au moins sous l’angle de leur financement direct — aux pouvoirs locaux ou régionaux ? Il peut s’agir, sans multiplier les exemples, de services tels que l’épuration des eaux, les loisirs, l’accès à la culture, etc.

J’admettrai d’emblée qu’une telle grille ne serait pas facile à établir, mais je vois mal qu’on puisse éluder le problème d’en définir une, le plus explicitement possible — sans quoi il demeurera illusoire de prétendre éliminer les subventions discrétionnaires aux municipalités ou de prétendre instaurer un régime fiscal municipal compatible avec la réalisation d’objectifs nationaux fondés sur des choix qu’il appartient à l’État de faire au bénéfice de l'ensemble de la collectivité.

Comme à l'égard de l'éducation ou des affaires sociales, nous sommes ramenés, en touchant le niveau municipal [14] ou régional, à une question de choix entre ce que l’État doit assumer au bénéfice de l’ensemble de la collectivité et ce qui doit être laissé aux dynamismes propres des collectivités locales et régionales. C’est poser là, peut-être, le problème essentiel d’une société qui entre dans l'ère post-industrielle, celui de la recherche de l’équilibre entre, d’une part, la redécouverte des solidarités de base et de leur fécondité et, d'autre part, l'action essentielle d’un État qui cherche à donner toute leur plénitude aux valeurs communes qui rassemblent les hommes d’ici.

Particulièrement dans le Québec d’aujourd’hui, la réflexion sur le pouvoir local et régional doit éviter les pièges de la proposition californienne pour demeurer largement ouverte sur la richesse du projet collectif québécois.