Pierre CABROL et David Dumeau *

“Le séjour des « Roms » [1]
bulgares et roumains sur le sol français :
des imperfections de la législation
aux pratiques policières bordelaises”

Un article publié dans la revue ÉTUDES TSIGANES, no 46, 2011/2, pp. 46-57.

Pierre Cabrol: enseignant à l’IUT Michel de Montaigne Bordeaux 3 (France)

David Dumeau: médiateur social (Direction Générale de la Vie Sociale et de la Citoyenneté,
Direction du Développement Social Urbain,
Mairie de Bordeaux) et bénévole à Médecins du Monde

La situation des migrants précaires séjournant sur le sol français fait aujourd’hui l’objet de nombreux débats, notamment pour ceux d’entre eux qui sont citoyens de pays entrés dans l’Union européenne en 2007, soit la Bulgarie et la Roumanie. Ces débats tiennent en grande partie au fait que les traités d’adhésion de 2004 et 2007 ont ouvert la faculté aux Etats déjà membres de mettre en place des « restrictions transitoires » à la circulation des travailleurs en provenance des nouveaux Etats membres, droit dont la France a fait usage, comme sept autres des quinze pays concernés. Si ces restrictions à la liberté de circulation ont pris fin en mai 2011 pour les ressortissants des pays entrés dans l’Union européenne en 2004, elles sont aujourd’hui toujours en vigueur pour les ressortissants bulgares et roumains et pourraient être prorogées jusqu’en 2014 en vertu des traités d’adhésion.

Quelle influence ces mesures ont-elles sur la situation des Bulgares et Roumains désireux de séjourner sur le sol français ? En l’état actuel de la législation, tout citoyen bulgare ou roumain est autorisé à séjourner trois mois sur le sol français, sous la seule condition de ne pas causer de troubles à l’ordre public. Ceux d’entre eux désireux de séjourner sur le sol français pour une période supérieure à trois mois doivent, en sus, justifier du fait qu’ils ne constituent pas une charge déraisonnable pour l’Etat français, ce qui suppose qu’ils disposent légalement d’un certain niveau de ressources [2]? Les Bulgares et les Roumains ne remplissant pas ces conditions peuvent faire l’objet d’une mesure d’expulsion en cas de troubles à l’ordre public ou d’une mesure de reconduite à la frontière si leur présence sur le sol français est considérée comme constitutive d’une charge excessive pour l’Etat. Ces conditions sont applicables à l’ensemble de la population roumaine et bulgare, sans distinction. L’attention s’est toutefois focalisée sur les migrants roms, ou supposés tels, originaires de Bulgarie et de Roumanie vivant dans des habitats précaires, squats ou bidonvilles.

En termes d’approche globale de la problématique du séjour en France des « Roms » bulgares et roumains, la ville de Bordeaux [3] apparaît comme [47] un lieu d’expérimentations. Au-delà du cas particulier des mineurs et des cas, marginaux, de troubles à l’ordre public, la question s’y concentre aujourd’hui sur le sort de personnes ne disposant pas, à l’issue du délai de trois mois, des ressources nécessaires à leur maintien sur le sol français. D’un point de vue pratique, la principale difficulté ne tient pas, en l’espèce, à la détermination des ressources nécessaires au maintien sur le sol français, mais à la preuve du fait que la personne considérée séjourne en France depuis plus de trois mois. Les textes relatifs à la question du séjour en France des ressortissants bulgares et roumains sont muets sur ce point. S’agissant d’un fait juridique, la règle générale applicable est que cette preuve peut être rapportée par tous moyens : écrits, témoignages, aveux, constatations, ou autres.

La police française [4]? a été amenée en la matière à prendre l’initiative, puisqu’il lui revient de procéder aux interpellations susceptibles de déboucher sur des reconduites à la frontière. A Bordeaux, elle l’a fait, dans un premier temps, par une pratique a minima, conduisant à se fonder sur ses propres constatations. Elle a, pour cela, considéré que le fait qu’une personne ait fait l’objet de deux contrôles d’identité successifs s’étant déroulés avec un intervalle de temps entre les deux supérieur à trois mois suffisait à apporter la preuve considérée. Le raisonnement offrait l’avantage de lui donner une grande liberté de manœuvres, puisqu’elle n’avait besoin d’aucune intervention extérieure pour constituer la preuve. Il permettait de surcroît de sécuriser ladite preuve, les constatations des policiers étant plus difficiles à mettre en cause que, par exemple, des témoignages de particuliers. Il n’excluait pas, enfin, ponctuellement, le recours à d’autres modes de preuves [5].

Le raisonnement présentait toutefois une faiblesse, dans la mesure où il consistait à fonder la preuve d’un fait, soit une durée de séjour supérieure à trois mois, sur le constat de l’existence de deux autres faits établissant une présence sur le sol national à deux moments distants dans le temps de plus de trois mois. La difficulté tenait au fait que la présence, événement ponctuel, ne peut être assimilée au séjour, qui s’inscrit nécessairement dans la durée. La présence d’une personne sur le sol français à deux reprises ne signifie pas en effet que celle-ci, compte tenu de sa capacité à aller et venir, y soit demeurée dans l’intervalle. Tout au plus, peut-elle laisser présumer le séjour sur le sol français, dans la mesure où elle le rend vraisemblable.

Les acteurs associatifs militant pour l’accès aux droits de ces personnes n’ont pas manqué d’identifier cette faille. Ils en ont déduit que la personne objet de la pratique pouvait se défendre en apportant la preuve de sa présence à l’étranger au cours de la période considérée : par exemple, par un tampon apposé sur son passeport, prouvant le franchissement d’une [48] frontière, voire en se faisant photographier au pied d’un monument historique étranger identifiable avec le journal du jour à la main, ou plus simplement par des écrits divers [6], etc. Saisis de la question, les juges bordelais sont allés dans le même sens [7].

Confrontée à cette difficulté, la police a récemment modifié sa pratique. Lors de certains contrôles [8] de migrants bulgares, elle retient désormais les papiers d’identité [9] de ceux-ci et leur remet, en lieu et place, un document intitulé « Récépissé contre remise de document de voyage [10]. » qui comporte une date de validité d’une semaine. Elle leur enjoint également de se présenter au jour dit dans ses locaux. Lors de ce premier rendez-vous, elle proroge la date d’expiration dudit document de quatre semaines, avec fixation d’un nouveau rendez-vous. Le traitement réservé aux personnes revenant au commissariat pour ce second rendez-vous est variable. Quelques-unes bénéficient de la restitution de leurs papiers d’identité. D’autres voient la date d’expiration du document être à nouveau prorogée de quatre semaines. Les plus mal loties se voient remettre une Obligation de Quitter le Territoire Français (OQTF), ou n’évitent cette issue qu’en acceptant de rentrer dans leur pays d’origine [11].

Pour s’en tenir aux deux premiers cas de figure, le choix effectué par la police entre la restitution des pièces d’identité et la prorogation de la date d’expiration du document rédigé par ses soins, n’est pas motivé. L’examen de la situation des deux groupes de personnes ainsi constitués ne permet pas d’identifier un critère de distinction tel que, par exemple, la scolarisation des enfants, le recensement dans le cadre de la Maîtrise d’Œuvre Urbaine et Sociale [12] MOUS), etc.

Cette pratique nouvelle constitue une sorte de « contrôle administratif », qui pourrait être mis en parallèle avec le « contrôle judiciaire », la personne concernée ayant, dans les deux cas, obligation de se rendre régulièrement dans les locaux de la police ou de la gendarmerie : pour un pointage, dans le premier cas ; pour une prorogation de la date d’expiration du document, dans le second cas. Est-elle autorisée par un texte ? Pour tenter de le faire croire, le document remis à la personne comporte un renvoi à l’article L-611-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers en France [13]. Toutefois, si ce texte prévoit bien une possibilité de rétention du passeport ou du document de voyage d’une personne, il précise expressément que la mesure ne concerne que les « personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière », ce qui n’est pas le cas des migrants considérés, ceux-ci étant en situation régulière [14]. L’argument est donc sans valeur.

La mesure mise en place par la police n’est pas expressément autorisée par les textes en vigueur. Elle n’est pas non plus expressément prohibée [49] par ceux-ci. Faut-il en déduire qu’il existerait en la matière un vide juridique de nature à permettre de soutenir qu’elle serait légale faute d’être interdite [15] ? La réponse est clairement non, l’article L-611-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers la prohibant implicitement [16], par une lecture a contrario [17], dans le cas d’étrangers en situation régulière séjournant sur le sol français. Il pourrait donc être relevé que le texte même auquel renvoie le document établi par la police, loin de justifier la pratique, condamne en réalité le recours à celle-ci.

Une telle pratique pourrait de surcroît apparaître comme condamnable car violant l’une des libertés essentielles garanties aux individus, notamment par la Constitution de la République française, la liberté d’aller et de venir. En limitant de facto les possibilités de déplacements des migrants considérés [18], la pratique fixe indubitablement une limite à la liberté d’aller et de venir, garantie en France par la conjugaison des articles 2 et 4 de la Déclaration des Droits de l’homme et du Citoyen et de l’article 66 de la Constitution de 1958. Cela n’est pas, en soit, suffisant pour justifier une condamnation. La liberté d’aller et de venir n’est pas, en effet, absolue. Elle peut recevoir des aménagements. La question est, en fait, de savoir si la pratique bordelaise constitue un aménagement autorisé de la liberté d’aller et de venir.

La protection de l’ordre public peut justifier que des atteintes soient portées à cette liberté. Elle permet notamment de condamner des auteurs d’infraction à des peines privatives de liberté telles que l’emprisonnement. Elle justifie le contrôle judiciaire ou l’interdiction de séjour. Elle fonde également les contrôles d’identité et explique que le franchissement des frontières françaises et le séjour sur le sol national soient soumis au respect de certaines conditions, etc. Toutefois, chacune de ces atteintes est délimitée [19] et encadrée par la loi, le respect de la Constitution imposant de les réduire au strict nécessaire et de les adapter et de les proportionner à l’objectif poursuivi [20]. Il semble donc difficile d’imaginer que l’administration puisse mettre en place de sa seule initiative une pratique portant atteinte à la liberté d’aller et de venir, sans que celle-ci ait été au préalable autorisée et encadrée par la loi.

Au-delà de l’atteinte à la liberté d’aller et de venir, le recours à la pratique considérée doit être envisagé sous l’angle des discriminations. La pratique pourrait-elle être qualifiée de discriminatoire ? Même si la mesure n’a, à notre connaissance, concerné jusqu’ici que des membres de la communauté bulgare vivant en habitat précaire, l’administration pourrait soutenir, si ce fait lui était reproché, que ladite mesure ne vise pas une communauté en particulier, mais s’applique indifféremment à une catégorie de citoyens européens, celles des ressortissants des pays nouvellement entrés dans [50] l’Union, pour laquelle des mesures de restriction à la liberté de circulation ont été prévues. Cela ne constituerait toutefois qu’un changement d’échelle, les personnes considérées pouvant être victimes de discriminations, notamment par des mesures conduisant à leur stigmatisation.

La pratique instaurée par la police peut-elle entraîner une stigmatisation des personnes qui en font l’objet ? Les documents retenus ne servent pas uniquement à satisfaire aux exigences de la police en matière de contrôle d’identité. Leur production est nécessaire à l’accomplissement de certaines démarches administratives. Un citoyen roumain ou bulgare séjournant sur le sol français, lorsqu’il est soucieux de satisfaire à l’exigence légale de scolarisation de ses enfants, doit ainsi, par exemple, produire ses papiers d’identité lors des formalités d’inscription [21]. Une difficulté du même ordre existe s’agissant de l’ouverture des droits à l’Aide Médicale d’Etat (AME), ainsi que pour l’accès aux soins non urgents [22].

La police, consciente de l’existence de telles demandes, a tenté d’y répondre en déclarant conférer au document qu’elle délivre la même valeur qu’aux documents retenus [23]. Mais cette affirmation, si elle peut suffire à contenter les administrations concernées [24], rendant ainsi possible l’accomplissement des formalités, ne change rien au fait que la production du document attire l’attention sur la précarité de la situation dans laquelle se trouve son détenteur et sur le traitement particulier dont il fait l’objet de la part des forces de l’ordre. Une question se pose alors : en raison de l’obligation dans laquelle elle peut se trouver de le produire à des personnes autres que des agents de la force publique, le fait d’imposer à une personne en situation régulière le remplacement de ses papiers d’identité par un document émanant de la police française ne constitue-t-il pas une forme de stigmatisation constitutive d’une discrimination ?

Au-delà de ces interrogations sur la légalité de cette pratique nouvelle, qu’en est-il de la nature du document délivré par la police ? Le fait qu’il soit intitulé « Récépissé » ne préjuge en rien de sa nature réelle. Le juge, en cas de litige, est fondé à procéder à un travail de qualification basé sur le contenu et la portée dudit document. Un récépissé de papiers d’identité ne fait, a priori, que constater la remise de pièces. Dès lors que le document considéré entend se substituer, y compris seulement pour une période de temps donnée, à ladite pièce, force est de constater qu’il est plus qu’un simple récépissé. Si l’on prend en considération le fait que la présentation de ce document lors d’un contrôle d’identité est considérée comme justifiant la présence de la personne sur le sol français, ne faut-il pas y voir à la fois un justificatif d’identité et une autorisation de séjour provisoire, délivrée par la police et non pas par la préfecture comme les autorisations de séjour provisoires classiques ? N’y a-t-il pas là une confusion, sinon des genres, du moins des attributions, condamnable par les tribunaux ?

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Pour toutes ces raisons, si la pratique considérée était soumise à l’examen d’un juge, il est probable que celui-ci la déclarerait illégale et ordonnerait la restitution des pièces d’identité abusivement retenues. Ne serait-il pas préférable d’éviter de s’engager dans une telle logique d’affrontement, en renonçant purement et simplement à l’emploi d’une telle pratique ? Les migrants considérés éviteraient ainsi les embarras d’un procès et gagneraient du temps. L’Etat économiserait les frais des procès. Il s’affranchirait également du risque de s’engager dans une impasse, une possibilité de blocage n’étant pas à exclure.

L’expression « Document de voyage » figurant sur le document remis par la police témoigne d’une réalité de terrain, à savoir qu’il est plus aisé de contrôler les voyages que les séjours. C’est là que réside la difficulté. À la base, le problème est de savoir sur quel type de séjour il convient de se fonder pour justifier une reconduite à la frontière. S’il était admis que ce séjour puisse être discontinu, la situation serait très favorable aux reconduites à la frontière. Deux contrôles d’identité effectués à plus de trois mois d’intervalle suffiraient à prouver le séjour et la preuve de la présence de la personne à l’étranger à une date comprise dans l’intervalle de temps considéré n’y changerait rien, celle-ci démontrant seulement le caractère discontinu du séjour.

Mais ce n’est pas là la solution actuellement retenue par les juges. Ceux-ci exigent que le séjour présente un caractère continu. Ils admettent que deux contrôles d’identité effectués à plus de trois mois d’intervalle puissent constituer un faisceau convergeant d’éléments suffisant pour prouver l’existence d’un séjour continu. Ils donnent par ailleurs à toute preuve de la présence à l’étranger dans l’intervalle de la personne considérée la capacité à faire obstacle à sa reconduite à la frontière, en raison de l’absence de caractère continu de son séjour sur le sol français. Les reconduites à la frontière sont donc possibles, mais seulement dans des hypothèses limitées [25].

Lorsqu’il a créé, par la loi du 16 juin 2011, l’article 511-3-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers en France, le législateur français a sans doute cherché à réduire à néant le moyen de défense consistant dans le fait d’apporter la preuve d’une sortie du territoire national dans l’intervalle de temps compris entre deux contrôles policiers. Ce texte prévoit en effet notamment que l’administration peut délivrer à un ressortissant européen une Obligation de Quitter le Territoire Français lorsque son séjour sur le sol national est « constitutif d’un abus de droit », tout en ajoutant que « constitue un abus de droit le fait de renouveler des séjours de moins de trois mois dans le but de se maintenir sur le territoire alors que les conditions requises pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois ne sont pas remplies ».

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Cette disposition vise probablement à assimiler un migrant apportant la preuve d’un séjour à l’étranger entre deux contrôles effectués en France par la police à une personne abusant de son droit au séjour. Si tel est bien le cas, force est de constater son inefficacité. Le fait qu’un migrant reconnaisse avoir effectué sur le sol français deux séjours de moins de trois mois séparés par un bref intervalle de temps [26] ne prouve en effet pas qu’il se soit rendu à l’étranger dans le seul but d’abuser de son droit à un séjour de trois mois [27]. Pour l’établir, aux termes mêmes du texte, l’administration devrait démontrer que le migrant considéré n’aurait quitté le sol français que dans le but d’y revenir aussitôt pour s’y maintenir, preuve particulièrement difficile à rapporter [28] s’agissant d’une intention et non d’un fait, sauf à croire aux vertus de l’aveu, ce qui témoigne d’une rédaction du texte pour le moins imprudente eu égard aux objectifs poursuivis.

Serge Guichard

C’est peut-être la conscience de cette faiblesse rédactionnelle d’une réforme législative pouvant apparaître comme précipitée [29] qui est à l’origine de la nouvelle initiative de la police française, l’idée étant de suppléer à l’imperfection de la loi par la pratique. Mais un tel « jeu [30] » est, en fait, « à qui perd gagne ». En essayant ainsi de s’octroyer une marge de manœuvre plus large, la police court en effet le risque de pousser les juges à durcir leur interprétation de la notion de « séjour continu ». Ceux-ci pourraient plus précisément être amenés à ne plus considérer que deux contrôles d’identité effectués à plus de trois mois d’intervalle puissent constituer un faisceau convergeant d’éléments suffisant pour prouver le caractère continu d’un séjour. Ils exigeraient alors une preuve directe de la continuité du séjour, ou une preuve de l’absence de sortie du territoire national, toutes [53] preuves plus que difficiles à se procurer, voire impossibles à rapporter. La situation serait, dans cette hypothèse, dans l’impasse, les mesures françaises de restriction provisoires à la circulation des travailleurs se révélant, dans les faits, en grande partie inapplicables faute de possibilité de rapporter la preuve de la durée du séjour.

En d’autres termes, la question première est de savoir si la police française ne serait pas mieux avisée de s’accommoder d’une situation dans laquelle les reconduites à la frontière s’avèrent possibles, mais limitées, plutôt que de s’engager dans une voie dont l’aboutissement prévisible risque fort d’être le fait que toute reconduite à la frontière fondée sur un séjour de plus de trois mois sur le sol français puisse être considérée comme étant entachée d’illégalité.

Notes

Les notes en fin de texte ont toutes été converties en notes de bas de page dans cette édition numérique des Classiques des sciences sociales afin d’en favoriser la lecture. JMT.

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Récipissé contre remise de dovjument de voyage

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